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制定《中国人民政治协商会议共同纲领》(简称《共同纲领》)关乎立国之基，是新政治协商会议筹备工作的重中之重。在毛泽东、周恩来的直接领导下，起草工作从1948年10月开始，到1949年9月提交会议审议，一年时间，三次起稿，三次命名。在政协代表的共同努力下，中国人民政治协商会议第一届全体会议完成了这项经国之大业、不朽之盛事。

▲视频来源：文献专题片《初心和使命》

第一次起稿

《中国人民民主革命纲领（草案）》

   1948年11月，中共代表与民主人士达成的《关于召开新的政治协商会议诸问题的协议》明确指出，新政协应讨论和实现的有两项重要问题：一为共同纲领问题，一为如何建立中华人民民主共和国临时中央政府问题。可见，起草《共同纲领》对新政协筹备工作至关重要。

   早在1948年10月初，中共中央就开始着手起草《共同纲领》，由统战部部长李维汉主持。第一次起稿名称为《中国人民民主革命纲领（草案）》。10月27日初稿完成。

   除简短的序言外，初稿分总则、政治、军事、土地改革、经济财政、文化教育、社会政策、少数民族、华侨、外交等10个部分，共46条，规定了即将诞生的新中国应实行的最基本的纲领和政策，体现了中国共产党长期以来形成的新民主主义建国思想，也为后来的稿本提供了基本的框架。

▲1948年10月，李维汉起草的《中国人民民主革命纲领草稿》。

   初稿完成后，李维汉立即上报给周恩来审阅。按照李维汉给周恩来信中的说法，稿子“勉强凑来”。周恩来将稿子签送给刘少奇、朱德、陆定一、胡乔木、齐燕铭等人审阅，征询他们的意见。

   经过各方面的修改，11月形成了第一次起稿的第二稿。第二稿结构与第一稿不同，分为人民解放战争的历史任务、建立人民民主共和国的基本纲领、战时具体纲领三大部分。这一稿偏重于动员各方力量支援人民解放战争，带有明显的政治宣言性质。

   1949年2月27日，周恩来对第二稿作了文字修改，将之连同其他文件一起汇编为《新的政治协商会议有关文件》。

第二次起稿

《新民主主义的共同纲领（草案）》

   1949年４月23日，解放军攻克南京，国民党政权垮台。召开新政治协商会议，成立民主联合政府，制定一个新的共同纲领的时机已经成熟。

   6月15日，新政协筹备会第一次全体会议召开。筹备会常委会成立了6个专门工作小组，周恩来担任第三小组组长，其任务是起草《新政治协商会议共同纲领》。

▲1949年6月18日，第三小组商讨《新政治协商会议共同纲领》起草事宜。

   6月18日，周恩来在第三小组成立会上强调：去年工作重心在动员一切力量参加和支援解放战争，而现在的重点却在建设新民主主义中国，以及肃清反动残余。因此，此前起草的《中国人民民主革命纲领（草案）》已不再适应新的形势需要，将名称修改为《新民主主义的共同纲领》。

   第三小组会议决定，继续委托中共方面再次起草《共同纲领》初稿。起草工作按照政治法律、财政经济、国防外交、文化教育、其他共5个小组进行专门论证。

   7月上旬，第三小组各分组均提出了具体条文。在参加新政协筹备会的23个单位中，有8个民主党派和团体提交了政治纲领和政治主张。这些都为《共同纲领》的起草工作提供了重要参考。

   鉴于《共同纲领》事关全局、影响重大，经毛泽东同意，周恩来暂时放下千头万绪的事务，把自己关在中南海勤政殿里，亲自执笔起草《共同纲领》。一个星期后，终于完成了初稿。

   这份初稿除简短的序言外，分一般纲领和具体纲领两大部分。一般纲领规定了新民主主义国家的国家制度、政治制度，以及国防、经济、文化、国际关系等。具体纲领分“解放全中国、政治法律、财政经济、文化教育、国防、外交侨务”6个部分，共45条。

   走出勤政殿的周恩来顾不上连日的疲倦，紧接着主持召开了7次会议，对初稿进行反复研究、讨论。

   周恩来最早拟出的标题为《新民主主义纲领》，后改为《新民主主义共同纲领》。由目前发现的手稿看，从起草提纲，到送给毛泽东审阅，至少八易其稿。

   8月22日，周恩来将草案初稿送给毛泽东审阅。毛泽东认真阅读后，删改了几个段落，修正了个别文字。在当日报给毛泽东的草案初稿中有一个表述上的重大变化：将“新政治协商会议”改为“中国人民政治协商会议”。

   9月17日，新政协筹备会第二次全体会议决定将“新政治协商会议”正式定名为“中国人民政治协商会议”。

第三次起稿

《中国人民政治协商会议共同纲领》草案

   1949年八、九月份，新政协筹备的各项工作已进入倒计时阶段。《共同纲领》也由于人民政协名称的最后确定而改为《中国人民政治协商会议共同纲领》。

   9月初，《共同纲领》第三次起稿，与第二次起稿相比，名称、结构、内容都作了重大调整。

   在结构上，不再分一般纲领和具体纲领，把“一般纲领”放在序言和总纲中；在具体纲领中，去掉“解放全中国”这一部分，将“民族政策”单列一章。这样，形成的草案在“序言”后平列“总纲”“政权机关”“军事制度”“经济政策”“文化教育政策”“民族政策”“外交政策”7章，共60条。字数也从12000多字精减为7000多字。

   这一阶段，毛泽东亲自参与《共同纲领》各个稿本的修改工作。从9月3日至13日，毛泽东至少4次对草案稿进行了修改，改动总计达200多处。

   毛泽东不但修改草案，还亲自校对和督促印刷。

   9月3日，毛泽东写了一张便条给胡乔木：“乔木：纲领共印30份，全部交我，希望今晚10点左右交来。题应是《共同纲领》。”并补充一句，“你应注意睡眠”，体现了他对胡乔木的关爱之情。

   当晚，胡乔木将纲领框架基本确定后送给毛泽东。这个草案第一次正式称作《中国人民政治协商会议共同纲领》。毛泽东立即动笔逐字、逐句、逐段修改。在修改稿竖写的题目左侧，毛泽东亲笔加上“一九四九年九月五日，初稿”的字样。

   9月5日晚，胡乔木将毛泽东修改后的稿本送去付印。不一会儿，毛泽东又派人给胡乔木送去一张便条：“乔木：今晚付印的纲领，请先送清样给我校对一次，然后付印。”

   9月6日，毛泽东又对清样作了大的修改。他把第二章“政治机构”改为“政权机构”；把第五章“文化教育政策”中第50条合并到第49条，纲领也由原来的61条改为60条。但在毛泽东修改稿印出的清样中仍保留“（一九四九年九月五日，初稿）”的字样。这表明，标注“九月五日”这一稿应是正式形成的《共同纲领》草案。毛泽东将清样交给胡乔木，并批示：“照此改正，印成小册子1000本。”

   9月7日晚，周恩来在北京饭店把《共同纲领》草案稿分送给各位新政协的代表进行分组讨论。

   9月10日晚9时起，周恩来、胡乔木等在毛泽东住处讨论《共同纲领》的修改，直到次日早晨7时，一口气讨论了10个小时。

   9月11日，毛泽东在草案稿上又作了修改，之后批示：“乔木：即刻印200份，于下午6时左右送交勤政殿齐燕铭同志，但不要拆版，俟起草小组修正后，再印1000份。”

   从毛泽东对《共同纲领》最后阶段的修改，包括对校对、印刷等具体细节的关注，足见他对《共同纲领》的重视程度。

▲1949年9月11日，毛泽东修改的《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》。

   此次起稿是在毛泽东、周恩来的直接领导下进行的。据当年参加筹备工作的童小鹏等人回忆说：“起草工作是由胡乔木负责的。”

   此后，中共中央将正式的草案稿提交各个层面广泛征求意见，政协各参加单位还组织各自成员进行了讨论。

   9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议开幕后，即成立6个整理委员会，收集汇总代表们的重要意见建议。

   9月22日下午，新政协筹备会第三小组组长周恩来作《关于草拟中国人民政治协商会议共同纲领的经过及其特点的报告》。

▲1949年9月22日，周恩来作《关于草拟中国人民政治协商会议共同纲领的经过及其特点的报告》。

   9月28日下午，各单位及共同纲领（草案）整理委员会分别举行会议，讨论《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》。

   9月29日下午，中国人民政治协商会议第一届全体会议一致通过《中国人民政治协商会议共同纲领》。

▲中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》

   《共同纲领》作为新中国的奠基性文件，发挥着临时宪法的作用，奠定了国家建构的基础，指明了中国人民行动的方向。数易其稿的过程融合了全党和党外民主人士智慧，是全国人民意志和利益的集中表现，也是发扬人民政协协商民主精神的生动写照。